Deklaracje wsparcia…
Podczas lipcowego szczytu NATO w Wilnie przywódcy krajów G7, poprzez wspólną deklarację wsparcia dla Ukrainy, obiecali stworzyć dwustronne zobowiązania i porozumienia w zakresie bezpieczeństwa. Dzięki nim Kijów miał otrzymać wsparcie w zakresie obrony swojej suwerenności oraz integralności terytorialnej, a także odbudowy gospodarki i ochrony obywateli.
Zapowiedziano współpracę w zakresie „konkretnych, dwustronnych, długoterminowych zobowiązań i porozumień”, obejmujących m.in. nowoczesny sprzęt wojskowy, wspieranie rozwoju bazy przemysłowej, szkolenia dla ukraińskich sił zbrojnych, wymianę informacji wywiadowczych czy zapewnienie wsparcia technicznego i finansowego dla najpilniejszych potrzeb Ukrainy, wynikających z wojny z Rosją.
W drugą rocznicę wybuchu pełnoskalowej wojny na Ukrainie ponowiono oświadczenie, a poszczególne kraje zaczęły podpisywać porozumienia o bezpieczeństwie. Do tej pory uczyniły to już Niemcy, Francja, Włochy, Kanada, Wielka Brytania, Holandia oraz Dania. Umowy mają wzmocnić potencjał wojskowy Kijowa do czasu osiągnięcia przez kraj członkostwa w NATO i najczęściej będą obowiązywać przez kolejne 10 lat.
…deklaracjami politycznymi
Jak zaznacza dr Mateusz Piątkowski z Katedry Prawa Międzynarodowego Uniwersytetu Łódzkiego, podpisane dokumenty nie są w swojej istocie umowami międzynarodowymi, a deklaracjami politycznymi – co znacząco zmienia zakres prawny ich obowiązywania. „W traktatach międzynarodowych, podlegających prawu międzynarodowemu, stosuje się czasownik shall, co podkreśla prawną naturę zobowiązania. Natomiast we wszystkich porozumieniach podpisanych pomiędzy państwami a Ukrainą zastosowano czasownik will. Sugeruje to, że strony nie chciały nadawać porozumieniu prawnie wiążącego charakteru” – podkreśla. „Potwierdza to strona niemieckiego MSZ określając dokument jako politcally binding agreement, a także ocena ukraińskiego dyplomaty Konstiantyna Yelisieieva”.
„Praktyczne konsekwencje są takie, że z tytułu naruszenia porozumienia dana strona nie ponosi odpowiedzialności międzynarodowej, nie łamie prawa międzynarodowego. Wypełnienie zobowiązań zawartych w dokumentach opiera się jedynie na dobrej woli sygnatariuszy” – komentuje dr Piątkowski. „W umowie podpisanej w Brytyjczykami pojawia się sformułowanie, że Wielka Brytania »chciałaby« widzieć Ukrainę w NATO. Dalej uważa się, że pokój na Ukrainie powinien zostać przywrócony w taki sposób, aby odzyskała ona pełną kontrolę nad okupowanymi terytoriami. W porozumieniu francuskim jest mowa jedynie o »sprawiedliwym pokoju«, cokolwiek to znaczy”.
Nie wszystkie elementy poszczególnych umów zostały podane do wiadomości publicznej. W przypadku porozumienia z Niemcami zawarto „szczegółowe umowy o wsparciu” w zakresie dyplomacji, finansowania i pomocy wojskowej, udzielonej „w przypadku jakiejkolwiek rosyjskiej agresji w przyszłości”. Dodatkowo zobowiązano się do pomocy w odbudowie gospodarczej kraju i przeznaczenia ok. 7 mld euro na wysiłki wojenne Ukrainy w 2024 roku.
Z kolei Paryż zawarł w umowie zobowiązanie do zwiększenia pomocy finansowej dla ukraińskiego wojska o dodatkowe 3 mld euro w 2024 roku. Jak podaje Euractiv, do tej pory Francja przekazała 1,7 mld euro (2022 rok) i 2,1 mld euro (2023 rok) na wysiłki wojenne Kijowa. W porozumieniu mowa również o „klauzuli 24 godzin”, zgodnie z którą oba kraje „w ciągu 24 godzin skonsultują się, aby określić środki potrzebne do przeciwdziałania lub powstrzymywania [przyszłej] agresji”. Podobne klauzule zawierała umowa duńska i niemiecka.
Duńczycy zobowiązali się także do sfinansowania gwarancji bezpieczeństwa z Duńskiego Funduszu Ukrainy, który do tej pory przekazał Kijowowi 9,2 mld euro. Kopenhaga ma również wspierać Ukrainę poprzez dostarczanie myśliwców F-16, amunicji, symulatorów, szkoleń i konserwacji sprzętu. Niemal we wszystkich umowach pojawiały się zapisy o wsparciu w procesie integracji ze wspólnotą euroatlantycką, a także pomocy w zakresie wsparcia wojskowego i gospodarczego.
Powtórka z rozrywki?
Podpisywane porozumienia o bezpieczeństwie mogą przywołać na myśl inny dokument, podpisany 5 grudnia 1994 roku przez Ukrainę, USA, Rosję oraz Wielką Brytanię. Memorandum Budapesztańskie o Gwarancjach Bezpieczeństwa miało formę porozumienia międzynarodowego i w założeniu miało stanowić jedną z kluczowych gwarancji bezpieczeństwa dla Kijowa w zamian za zniszczenie broni nuklearnej, jaka znajdowała się na jej terenie.
Po rozpadzie ZSRR w 1991 roku na terenie niepodległej już Ukrainy pozostało ok. 1,8 tys. głowic nuklearnych (ok. 17 procent radzieckiego arsenału nuklearnego) wraz z ponad 170 międzykontynentalnymi rakietami balistycznymi zdolnymi do ich przenoszenia. Kijów stał się trzecim mocarstwem atomowym ówczesnego świata, jednak stan ten nie trwał długo. Na podstawie Traktatu o Redukcji i Ograniczeniu Strategicznej Broni Ofensywnej (START I) oraz Protokołu Lizbońskiego, broń jądrowa znajdująca się na Ukrainie miała zostać zniszczona. Po początkowych sprzeciwach części ukraińskich polityków (i argumentacji o zachowaniu głowic w przypadku ingerencji ze strony Moskwy) Kijów zgodził się pozbyć głowic, jednak pod warunkiem dodatkowych gwarancji bezpieczeństwa ze strony mocarstw nuklearnych.
Memorandum Budapesztańskie zakładało, że jego sygnatariusze zaangażują się w poszanowanie niezależności i suwerenności istniejących granic Ukrainy. Powstrzymają się od groźby lub użycia siły przeciw integralności terytorialnej bądź politycznej niezależności Ukrainy, a także od przymusów ekonomicznych, zmierzających do podporządkowania Kijowa swoim własnym interesom. USA, Rosja i Wielka Brytania zagwarantowały również swoje zaangażowanie w działania Rady Bezpieczeństwa ONZ, aby zapewnić pomoc Ukrainie, gdyby stała się ona obiektem groźby agresji za pomocą broni jądrowej.
Niemniej jednak, jak zaznaczyła w swojej pracy dr Agata Kleczkowska z Instytutu Nauk Prawnych PAN, analiza prawnicza Memorandum Budapesztańskiego wskazuje, że – zgodnie z wolą sygnatariuszy – nie miało ono być wiążącym porozumieniem. „Stany Zjednoczone wyraźnie zakomunikowały Ukrainie już podczas prac przygotowawczych nad memorandum, że nie zawrą prawnie wiążącego aktu; w treści dokumentu strony posługują się takimi wyrazami, jak committment lub will, które są charakterystyczne dla niewiążących porozumień” – podkreśla dr Kleczkowska.
„Trudno powiedzieć, czy w przypadku Memorandum Budapesztańskiego mieliśmy do czynienia z cynizmem, czy nadmiernym optymizmem” – zaznacza dr Beata Górka-Winter z Uniwersytetu Warszawskiego. „Odpowiedzialność za wypełnienie zobowiązań nałożono na Radę Bezpieczeństwa ONZ, której Rosja jest stałym członkiem z prawem veta. Pamiętajmy jednak, że dokument był podpisywany w latach 90., kiedy oczekiwano, że Moskwa dołączy do świata zachodniego. Z tej perspektywy ryzyko konieczności realizacji zobowiązań było niewielkie”.
Jak zaznacza dr Piątkowski, rodzaj podpisanych ostatnio umów może być również związany z podziałem państw na sojuszników (ang. allies) oraz partnerów (ang. partners), szczególnie obecnym w anglosaskim pojmowaniu rzeczywistości międzynarodowej. „Wobec sojuszników państwa, szczególnie USA, są prawnie zobowiązane do ich obrony. Najlepszym przykładem jest Sojusz Północnoatlantycki. Natomiast Ukraina cały czas traktowana jest jako partner – państwo, które wspieramy na zasadzie dobrej woli” – podkreśla.
Legislacyjna walka z propagandą?
W bardziej optymistycznym tonie wypowiada się dr Beata Górka-Winter. „Nie możemy zakładać, że podpisane umowy są niewiążące czy że stanowią jedynie deklarację polityczną. Sygnatariuszami są kraje wiarygodne, państwa członkowskie NATO – w związku z tym uważam, że zagrożenie intencjonalnego niedotrzymania zapisów jest niewielkie” – komentuje dr Górka-Winter.
Niemniej jednak, dwa lata po rozpoczęciu pełnoskalowego konfliktu, po stronie zachodnich komentatorów pojawiają się sformułowania o „zmęczeniu wojną” i kruszącym się wsparciu. W listopadzie ubiegłego roku z ust włoskiej premierki Giorgi Meloni padły słowa o „zmęczeniu wszystkich stron”. Z kolei w Kongresie USA przedłużają się dyskusje trwające od miesięcy, dotyczące akceptacji pakietu pomocowego dla Ukrainy w wysokości 61 mld dolarów. 13 lutego amerykański Senat zagłosował za jego przyjęciem, jednak do ostatecznego zatwierdzenia potrzebna jest zgoda Izby Reprezentantów, nieprzychylnej ustawie.
W tym kontekście podpisane umowy bezpieczeństwa – nawet jeśli pod względem prawnym nie sytuują się na poziomie wagi traktatów międzynarodowych – mają przeciwdziałać rosyjskiej propagandzie. Jej istotną częścią jest tworzenie atmosfery zniechęcenia. Jak zaznaczał cytowany przez Kommiersant rzecznik prasowy prezydenta Władimira Putina, Dmitrij Pieskow: „Wielokrotnie mówiliśmy wcześniej, że według naszych prognoz w różnych krajach, w tym w Stanach Zjednoczonych, będzie narastać zmęczenie tym konfliktem, zmęczenie całkowicie absurdalnym sponsorowaniem reżimu w Kijowie”.
Niestety, jak wynika z sondażu opublikowanego 27 lutego przez Kijowski Międzynarodowy Instytut Socjologii (KIIS), odsetek Ukraińców, którzy podzielają tę opinię, wzrósł z 30 do 44 procent w ciągu kilku miesięcy. Rosyjska propaganda wykorzystuje także inne bieżące wydarzenia, jak chociażby ogólnoeuropejskie protesty rolników, aby tworzyć poczucie coraz większego opuszczenia Kijowa przez Zachód. Umowy o bezpieczeństwie podpisywane z wieloma państwami członkowskimi NATO mają zaprzeczyć tej narracji.
„Szereg podpisanych umów sygnalizuje, że Zachód – wbrew pojawiającym się informacjom o zmęczeniu wojną – nadal wykazuje wolę wspierania Ukrainy. Symboliczne podpisy, złożone w drugą rocznicę wojny pokazują Moskwie, że nie zamierzamy się wycofywać. Europa ma świadomość, że przegrana Ukrainy to przegrana Zachodu, otworzenie furtki dla zmiany architektury bezpieczeństwa na kontynencie” – podkreśla ekspertka.
Zdaniem dr Górki-Winter podpisane porozumienia stanowią również sygnał dla USA: „Perspektywa wygranej Donalda Trumpa wiąże się z możliwością rozliczeń wobec europejskich przywódców: kto i ile wydał na wsparcie finansowe dla Kijowa w porównaniu z Waszyngtonem. Podpisywane obecnie umowy mogą stanowić dowód tego, w jak wysokim stopniu UE angażuje się w pomoc Ukrainie”.
„Nie chcę mówić, że podpisane dokumenty są bez znaczenia – stanowią obietnicę złożoną państwu, które się broni” – podkreśla dr Piątkowski. „Państwa zachodnie stają poprzez nie, jak to się pięknie mówi, przed sądem opinii międzynarodowej, która będzie oczekiwała, aby w płaszczyźnie militarnej i kooperacyjnej porozumienia były wykonane. Jednocześnie jednak sygnatariusze zastrzegli, że z tytułu niewykonania zobowiązań nie poniosą odpowiedzialności międzynarodowej. Aczkolwiek istnieje sąd opinii publicznej, która moim zdaniem będzie chciała wypełnienia zawartych postanowień”.
UL. MARSZAŁKOWSKA 84/92 LOK. 115
00-514 WARSZAWA 