Dlaczego Unia Europejska nie zlikwidowała barier w handlu?

Szymon Wieczorek POLON.pl: Na czym polega problem barier w wewnętrznym rynku Unii Europejskiej?

Prof. Artur Nowak-Far: Ten problem ujmuje się w nauce jako bariery o charakterze zarówno pozytywnym, jak i negatywnym. W związku z tym także integracja rynku może być pozytywna lub negatywna. Mogą to być np. regulacje lub praktyki administracyjne utrudniające funkcjonowanie rynku wewnętrznego UE i realizację jego zadań. Mogą to też być takie sytuacje, w których różnice regulacyjne stwarzają określone bariery również w funkcjonowaniu tego rynku wewnętrznego. Mogą one bowiem skutkować ograniczeniem wielkości handlu w ramach UE.   

Opisane przeze mnie praktyki utrudniają przedsiębiorcom podstawową działalność operacyjną, m.in. sprzedaż i zakup usług lub towarów. Mogą również utrudniać prowadzenie działalności gospodarczej w innych państwach, jak również dokonywanie płatności i lokowanie kapitału w innych państwach. Mogą też utrudniać przemieszczanie się ludzi. Generalnie rzecz ujmując, są to takie praktyki lub regulacje, które podwyższają koszty funkcjonowania przedsiębiorstw w nieuzasadniony sposób.

Natomiast rynek wewnętrzny Unii Europejskiej jest strukturą, w której funkcjonują wszystkie swobody gospodarcze Unii Europejskiej. Swoboda przepływu osób, kapitału i płatności bieżących, usług, towarów oraz swoboda przedsiębiorczości. Ta ostatnia polega na tym, że każdy obywatel Unii Europejskiej i każda firma Unii Europejskiej, może prowadzić działalność w innych państwach unijnych m.in. w formie oddziałów czy spółki powiązanej.

Czy istnieją szacunki na temat kosztów, jakie wspomniane bariery generują dla gospodarek unijnych?

Takie szacunki są od czasu do czasu dokonywane przez Komisję Europejską¹. Podobnie jak się cyklicznie szacuje koszty braku pogłębienia integracji w zakresie rynku wewnętrznego UE.

Na ile opisany problem wynika z tego, że poszczególne kraje mogą mieć np. własne interpretacje różnych przepisów i sporadycznie wykorzystywać tę sytuację dla ochrony interesów krajowych branż?

To jest bardzo złożone zagadnienie, bo samo pytanie zakłada, że kraje Wspólnoty chcą w taki sposób wykorzystywać różnice w prawie. W wielu takich sytuacjach może się okazać, że to nie oznacza protekcjonizmu. To mógłby być czysty przypadek, wynikający z opóźnienia w implementacji dyrektyw unijnych. Albo właśnie z różnicy interpretacyjnej po prostu. Prawo może być różnie interpretowane. Natomiast istnieją również tendencje protekcjonistyczne w niektórych krajach w stosunku do konkretnych branż. Objawiają się one także w bardzo ukrytych sposobach ograniczenia handlu, np. pod postacią krajowych reguł zakazujących określonych sposobów korzystania z produktu lub świadczenia usługi.

Chciałbym jednak jednocześnie zwrócić uwagę na to, że Unia Europejska jest w tym zakresie strukturą bardzo racjonalną. Unia ma kilka narzędzi, które eliminują te różnice w miarę szybko.

Po pierwsze, są akty wykonawcze Unii, stosowane w sytuacjach rozterek interpretacyjnych, gdzie ich interpretacja jest różna. Wiedząc o tej sytuacji Komisja Europejska, a w wyjątkowych przypadkach Rada Europy, może wydać akt wyjaśniający niespójności interpretacyjne.

Drugim narzędziem jest to, że Komisja Europejska jako organ mający zasadniczą inicjatywę w sprawach regulacyjnych gospodarczych zauważa tego rodzaju praktykę i wydaje tzw. miękkie prawo w postaci np. rozlicznych wskazówek, przewodników, innymi słowy – dokumentów wyjaśniających zagadnienie.

Trzecim narzędziem, będącym najbardziej autorytatywnym rozwiązaniem niespójności jest orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ale ten model rozwiązywania niespójności nie jest aktywny, tylko pasywny. Najpierw musi być zaistnieć problem, potem musi trafić do sądu krajowego. Wspomniany sąd krajowy musi zadać pytanie prawne Unii Europejskiej lub TSUE. Ewentualnie, przedsiębiorcy muszą namówić Komisję, żeby ta zauważywszy problem wystąpiła do TSUE ze skargą.

Samo zaistnienie sytuacji niespójności interpretacyjnych, niejasności prawa, wskazuje w pierwszej kolejności na niesprawność państwa członkowskiego. To ono najpewniej pierwsze zauważyło tego rodzaju problem i nie zgłasza jego istnienia Komisji Europejskiej. Jest to również wskazanie na niesprawność i być może nieumiejętność korzystania z mechanizmów przez samych przedsiębiorców, którzy zauważywszy problem nieuczciwej konkurencji wynikający z protekcjonistycznego interpretowania prawa unijnego, nikomu tego nie zgłaszają. Siedzą i się zastanawiają, co zrobić.

Wskazówka dla nich jest taka, że mają aktywnie zabiegać o swoje własne interesy. Jak widzą protekcjonizm wynikający np. z praktyk portugalskich i ich główna działalność jest w Polsce, to mają po prostu taką sytuację zgłaszać. I to zarówno swoim partnerom, swojej własnej administracji, jak i samej Komisji Europejskiej. To są dwa podstawowe kanały wpływu na zmianę takiej interpretacji. Interpretacja pozostawiona bez uwag i skarg przyczynia się później do wadliwej praktyki administracyjnej.

W ramach rozwoju jednolitego rynku wewnętrznego postuluje się rozwój jednolitego rynku cyfrowego. Co jego wprowadzenie miałoby dać gospodarkom europejskim? Co blokuje jego rozwój?

Jednolity rynek cyfrowy to nic innego, niż nałożenie koncepcji rynku wewnętrznego Unii Europejskiej na aktywność w sieci. Rynek wewnętrzny UE jest bardzo korzystną dla obywateli UE koncepcją, realizowaną i sprawdzoną – jest on wręcz podstawowym „produktem” oferowanym swoim obywatelom.

Możemy mówić o jego atrybutach to samo, co mówimy ogólnie o jednolitym rynku wewnętrznym. Że podstawową zaletą jednolitego rynku cyfrowego jest wyrównywanie zasad konkurencji, określenie zasad relacji świadczących usługi cyfrowe wobec siebie i wobec ich klientów, w tym konsumentów nabywających te usługi poza prowadzeniem działalności gospodarczej.

Ale moim zdaniem najistotniejsze jest to, że stworzenie tego rynku i jego zasad wzmacnia Unię Europejską również w relacjach regulacyjnych z podmiotami świadczącymi usługi cyfrowe, które mają siedziby poza UE, a świadczą je za pomocą końcówki komputera. Czyli korzystamy z usług przy użyciu komputera na terenie UE, ale świadczący znajduje się np. w Brazylii, Japonii, Chinach czy gdziekolwiek indziej.

Wspomniane zasady rynku cyfrowego ustalają merytoryczne reguły gry wewnątrz UE. Ale również powinny być dobrą podstawą do zapewnienia równej konkurencji przedsiębiorstwom cyfrowym w UE wobec tych podmiotów położonych poza UE, które np. nie płacą podatków w UE z powodu niespójności regulacyjnych dot. opodatkowania świadczenia tego rodzaju usług w poszczególnych państwach członkowskich.

Bo regulacje podatkowe odnoszące się np. do VAT są jednolite. Natomiast praktyka administracyjna, która w tym kontekście występuje w państwach członkowskich, jest bardzo zróżnicowana, co prowadzi do upośledzenia konkurencji w niektórych państwach. Polska należy do tej grupy państw, bo tu właśnie zwalnia się np. niektóre usługi cyfrowe świadczone przez przedsiębiorstwa spoza UE z VAT a jednocześnie pobiera się ten podatek od tych polskich przedsiębiorstw, które świadczą dokładnie te same usługi. To powoduje że polskie przedsiębiorstwa są w gorszej sytuacji w odniesieniu do konkurencji z przedsiębiorstwami cyfrowymi spoza UE, które świadczą swoje usługi na końcówce komputera w UE. A nie powinni być.

Właśnie od tego jest UE, żeby to ujednolicić. Wszystkie działania UE służące harmonizacji rynku cyfrowego, czyli eliminacji nadmiernej różnorodności rozwiązań, są właśnie bardzo korzystne dla funkcjonowania przedsiębiorstw unijnych.

Czy polski biznes, którzy funkcjonuje na rynku unijnym już wypracował system działania w takich sytuacjach, czy jest to raczej trwający nadal proces?

To zagadnienie ogólniejsze, bo dotyczy sprawności zarządzania. A w ogólnym rozrachunku sprawność zarządzania polega na tym, że zapewnia się równowagę między przedsiębiorstwem a środowiskiem zewnętrznym, w tym środowiskiem regulacyjnym.

Duże przedsiębiorstwa nie mają problemu ze zrozumieniem tej kwestii i w miarę szybko dostosowują się do zmian. Jest cała grupa bardzo sprawnych przedsiębiorstw krajowych, które w tym kontekście funkcjonują bardzo dobrze. Ale bywają również przedsiębiorcy, którzy nie mogą sobie z tym poradzić. Nie jest to jednak kwestia systemowa.

Brak jednej odpowiedzi na zadane pytanie, wymaga ona przyjrzenia się sposobowi zarządzania poszczególnych przedsiębiorców. Należy również zwrócić uwagę, że przedsiębiorcy z różnych branż podlegają różnej intensywności regulacji. Są takie, które mają mało regulacji krajowych oraz unijnych, w związku z czym nie mają raczej problemów regulacyjnych.

Istnieją też takie branże, które albo są już teraz bardzo uregulowane, albo obecnie podlegają procesowi bardzo intensywnej regulacji. Na przykład branża transportu towarowego samochodami ciężarowymi. To powoduje określone napięcia i konieczność bardzo szybkiego dostosowania się.

Takim regulacjom podlega również szeroko definiowana branża finansowa. Tutaj zarówno UE, jak i prawodawcy krajowi bardzo intensywnie regulują sektor. Przedsiębiorstwa działające w tym obszarze muszą mieć duże zdolności dostosowawcze. W polskim sektorze finansowym mamy znakomite przykłady bardzo szybkiego i innowacyjnego dostosowywania się do wzmagającej się siatki regulacyjnej.

1. Szacunek Komisji Europejskiej z 2020 r. wskazuje, że likwidacja barier mogłaby podnieść PKB Unii Europejskiej o ok. 12 procent. ↩︎